Αμαλία Α. Υφαντή και Γιώργος Ν. Βοζαΐτης


Περίληψη
Στη μελέτη αυτή εξετάζεται το νομοθετικό πλαίσιο, που αφορά στις απόπειρες εφαρμογής πολιτικών αποκέντρωσης στον έλεγχο και τη διοίκηση του ελληνικού εκπαιδευτικού συστήματος κατά την περίοδο 1985-2003. Κατ’ αρχάς, παρουσιάζονται ορισμένες θεωρητικές απόψεις για τις επιρροές που ασκούνται από τις αποκεντρωτικές πολιτικές στη σχολική εκπαίδευση και κατόπιν μελετώνται οι επιχειρηθείσες πολιτικές στην ελληνική εκπαίδευση από τη δεκαετία του 1980 έως το 2003, εστιάζοντας στις επιδράσεις των αποκεντρωτικών πολιτικών στις εκπαιδευτικές πρακτικές σε επίπεδο σχολικής μονάδας. Μέσα από μια τέτοια προσέγγιση, αποκαλύπτονται οι δυσχέρειες μεταβίβασης αποφασιστικών αρμοδιοτήτων στους εκπαιδευτικούς και στα σχολεία, οι οποίες παραπέμπουν στο συγκεντρωτισμό και τον κεντρικό κρατικό έλεγχο στη σχολική εκπαίδευση. Καταλήγοντας, επισημαίνεται ότι το αίτημα για μια αποκεντρωτική πολιτική φαίνεται ότι είναι ακόμη ανεκπλήρωτο, καθόσον οι εκάστοτε πολιτικές εξακτίνωσης των εξουσιών στην περιφέρεια και στο σχολείο περιορίζονται περισσότερο στο λόγο παρά στην υλοποίησή τους στις καθημερινές εκπαιδευτικές πρακτικές.

Λέξεις - Κλειδιά: Αποκέντρωση, διοίκηση, εκπαιδευτικές πρακτικές, σχολείο, νόμοι, εκπαιδευτική πολιτική.

Απόπειρες αποκέντρωσης του εκπαιδευτικού ελέγχου και ενδυνάμωσης του σχολείου στην Ελλάδα (1985 - 2003)

Εισαγωγή
Στις μέρες μας, οι προσπάθειες που καταβάλλονται για την ενδυνάμωση και τη βελτίωση του σχολείου συχνά συνδέονται με τάσεις αποκέντρωσης του εκπαιδευτικού ελέγχου και της διοίκησης, στα πλαίσια των εκάστοτε αλλαγών που επιχειρούνται (Carnoy, 1999. Astiz et al., 2002). Αν και οι πολιτικές αποκεντρωτικού χαρακτήρα στο χώρο της εκπαίδευσης διαφοροποιούνται από χώρα σε χώρα, το ερώτημα που τίθεται στην παρούσα μελέτη είναι κατά πόσον κάποιες από τις πολιτικές αυτές, που εμφανίζονται και στην ελληνική σχολική εκπαίδευση, έχουν καταφέρει να ενισχύσουν τη θέση του Έλληνα εκπαιδευτικού στο καθημερινό του έργο και να του επιτρέψουν την ενεργό συμμετοχή του στις προσπάθειες βελτίωσης της ποιότητας της εκπαίδευσης.
Οι αποκεντρωτικές πολιτικές εμπεριέχουν μια δυναμική, η οποία μεταπλάθει την εκπαιδευτική αλλαγή σε μια κοινωνικοπολιτική διαδικασία και ενεργοποιεί όλους τους εκπαιδευτικούς φορείς: μαθητές, γονείς, εκπαιδευτικούς, τοπικούς, περιφερειακούς και εθνικούς παράγοντες (Fullan, 1991. Astiz et al, ό.π.). Στόχος τέτοιων πολιτικών είναι συνήθως η αποδέσμευση του αποκλειστικού ελέγχου της κρατικής εξουσίας πάνω στην εκπαιδευτική πράξη. Στις περιπτώσεις αυτές, ο ρόλος του εκπαιδευτικού στην εκπαιδευτική διαδικασία καθίσταται κεφαλαιώδους σημασίας, δεδομένου ότι αυτοί καλούνται να αντιμετωπίσουν τις αλλαγές και να συμβάλουν στην εφαρμογή νεωτερισμών στις συνήθεις σχολικές πρακτικές (Hargreaves, 1994. MacGilchrist, 2003. Sachs, 2003. Υφαντή, 2004).
Στην εργασία αυτή παρουσιάζονται, κατ’ αρχάς, ορισμένες θεωρητικές απόψεις, που αφορούν στις επιρροές που ασκούνται από τις αποκεντρωτικές πολιτικές στην εκπαίδευση, και εξετάζονται οι επιμέρους στόχοι τέτοιων πολιτικών και τακτικών στις εκπαιδευτικές πρακτικές. Κατόπιν, αναλύονται οι επιχειρηθείσες αποκεντρωτικές πολιτικές στην ελληνική πρωτοβάθμια και δευτεροβάθμια εκπαίδευση κατά την περίοδο 1985-2003, κυρίως όπως αυτές διαφαίνονται μέσα από το νομοθετικό πλαίσιο, και διερευνάται η απήχησή τους στις προσπάθειες ενδυνάμωσης του ελληνικού σχολείου. Η μέθοδος που ακολουθήθηκε ήταν η ανάλυση περιεχομένου όσον αφορά στη μελέτη του αρχειακού υλικού (Πάλλα, 1992. Βάμβουκας, 2002).

Αποκεντρωτικές πολιτικές και σχολικές πρακτικές
Είναι γνωστό ότι η αποκέντρωση σχετίζεται με μια σειρά αλλαγών, που αφορούν στη βελτίωση του σχολείου, και κυρίως με τη λήψη αποφάσεων στο διοικητικό σύστημα της εκπαίδευσης, με τις διαδικασίες χρηματοδότησης και διαμόρφωσης του προϋπολογισμού των σχολείων, το σχεδιασμό και την εφαρμογή του αναλυτικού προγράμματος, την επαγγελματική ταυτότητα των εκπαιδευτικών, τη διεύρυνση των εκπαιδευτικών ευκαιριών και τις στρατηγικές εκπαιδευτικού προγραμματισμού μιας χώρας (Ηλιού, 1994β), με στόχο να αποσυμφορηθούν οι κεντρικές υπηρεσίες της εκπαίδευσης, αναθέτοντας τη διεκπεραίωση ορισμένων αρμοδιοτήτων σε περιφερειακά κρατικά όργανα.
Ιστορικά θα μπορούσε να πει κανείς ότι η αποκέντρωση δεν είναι μια έννοια απλή. Αποκέντρωση δεν είναι ο αντιθετικός πόλος του συγκεντρωτισμού, αλλά, ανάλογα με το πλαίσιο στο οποίο τοποθετείται η διεκδίκηση ή η διαδικασία εφαρμογής της, συνδέεται με μακροχρόνιους αγώνες για εκδημοκρατισμό, λαϊκή συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων, αυτοδιοίκηση, προώθηση της αυτονομίας των πολιτικών και κοινωνικών φορέων (Ηλιού, 1994α) και παράλληλα με νέες πολιτικές δυναμικές, που διαμορφώνουν μια ισορροπία δυνάμεων μεταξύ του κράτους και της κοινωνίας των πολιτών και προβάλλουν τη μείωση των κοινωνικών και πολιτισμικών ανισοτήτων (ΕΚΚΕ, 1996. Κασιμάτη, 1998). Αξίζει να σημειωθεί εδώ ότι δε διαπιστώνεται πάντοτε αναλογική σχέση μεταξύ του βαθμού αποκέντρωσης στην άσκηση της εξουσίας και του βαθμού δημοκρατικής λειτουργίας των συστημάτων (Lauglo & McLean, 1985). Ο αυταρχισμός δεν αποτελεί προνόμιο μόνο της κεντρικής εξουσίας. Εάν, σε περιφερειακό ή τοπικό επίπεδο ο αποκλειστικός έλεγχος αναληφθεί από ορισμένους φορείς, η αποκέντρωση μπορεί να λειτουργήσει επίσης αντιδημοκρατικά.
Σε ό,τι αφορά στον εκπαιδευτικό θεσμό, η ανάπτυξη μιας αποκεντρωτικής πολιτικής παραμένει επίκαιρη, δεδομένου ότι συχνά στη σύγχρονη εποχή εμφανίζονται αντιθετικές τάσεις ως προς το βαθμό μεταβίβασης αποφασιστικών εξουσιών από το κεντρικό επίπεδο στην περιφέρεια και στο σχολείο (τοπικό επίπεδο) όπως και ανάπτυξης μηχανισμών ελέγχου. Η συγκριτική προσέγγιση στην ανάλυση των φαινομένων συγκεντρωτισμού/αποκέντρωσης της εξουσίας στην εκπαίδευση διεύρυνε το σχετικό προβληματισμό και απομακρυνόμενοι πλέον από μανιχαϊκά σχήματα έχουμε τη δυνατότητα να αξιολογήσουμε τα παραγόμενα αποτελέσματα αυτών των αλλαγών (Bullock & Thomas, 1997). Η αποκέντρωση, στις συγκεκριμένες της εκφράσεις και εφαρμογές, εμφανίζεται με ποικίλες μορφές και λειτουργεί σε διαφορετικά επίπεδα, ανάλογα με την περίπτωση του εκπαιδευτικού συστήματος (Υφαντή, 1994. Ifanti, 1995).
Αρκετές φορές χαρακτηρίζεται ως αποκεντρωτική πολιτική ό,τι ανάγεται στη διοικητική αποσυγκέντρωση, η οποία έγκειται στη μεταφορά της εξουσίας ή στη λήψη αποφάσεων από όργανα τοπικά ή περιφερειακά, που όμως παραμένουν κάτω από τον έλεγχο και την εξάρτηση των κεντρικών διοικήσεων (Lyons, 1985). Είναι δυνατόν, δηλαδή, να αναπτυχθεί ένας μηχανισμός αποκέντρωσης στη διοίκηση και την εποπτεία της εκπαίδευσης από το κεντρικό στο τοπικό επίπεδο, κάτω όμως από τον πλήρη κρατικό έλεγχο (Υφαντή, 1994). Ενδεικτικά, μπορούν να αναφερθούν παραδείγματα τέτοιων τακτικών, όπως είναι η μεταβίβαση διοικητικών αρμοδιοτήτων και ευθυνών σε περιφερειακές υπηρεσίες της εκπαίδευσης, χωρίς αυτές να συνοδεύονται και από ουσιαστικές ευθύνες για μια σειρά σημαντικών ζητημάτων (Ανδρέου & Παπακωνσταντίνου, 1994), που σχετίζονται με τη διοίκηση και την αυτονομία των σχολείων, τη διαχείριση του σχολικού χρόνου, την επαγγελματική εξέλιξη των εκπαιδευτικών, ή τη χρηματοδότηση των σχολικών μονάδων με ταυτόχρονη παραχώρηση των οικονομικών πόρων στις ίδιες τις μονάδες ή στους εκπαιδευτικούς για την αντιμετώπιση οικονομικών και λοιπών λειτουργικών ζητημάτων (Bullock & Thomas, ό.π.).
Έτσι, με το πρόσχημα της αποκέντρωσης ή με την ιδεολογική της κάλυψη, μετατοπίζεται η ευθύνη των κεντρικών υπηρεσιών της εκπαίδευσης (και φυσικά μειώνεται η κοινωνική πίεση στα κέντρα εξουσίας), χωρίς όμως να αναπτύσσονται και αντίστοιχες αποκεντρωτικές πρακτικές για την αντιμετώπιση των προβλημάτων της περιφέρειας. Στην Ελλάδα, λόγου χάριν, όπως θα εξεταστεί στη συνέχεια, η εξέλιξη του νομοθετικού πλαισίου, αναφορικά με τη διοίκηση και την άσκηση του ελέγχου στην εκπαίδευση, σχετίζεται μάλλον με τη ρητορική για τον αποσυγκεντρωτισμό, παρ’ όλες τις αναφορές που γίνονται στον αποκεντρωτισμό.
Οι Bullock and Thomas (1997), θεωρώντας ότι η ανάπτυξη αποκεντρωτικών πολιτικών στο σχολείο σχετίζεται με την ενδυνάμωσή του και την αποδοτικότητα εν γένει του εκπαιδευτικού συστήματος, εξέτασαν επιμέρους τομείς εφαρμογής αποκεντρωτικών πολιτικών στο Αγγλικό εκπαιδευτικό σύστημα. Συγκεκριμένα, συνέδεσαν την αποκέντρωση των αποφάσεων με το αναλυτικό πρόγραμμα και τη διαδικασία επιλογής της σχολικής γνώσης, με τους στόχους και τις επιδιώξεις της σχολικής εκπαίδευσης καθώς και με την επιλογή των μέσων διδασκαλίας, όπως είναι η χρήση της τεχνολογίας. Επεσήμαναν επίσης ζητήματα σχετικά με την αξιοποίηση των εγκαταστάσεων του σχολείου, των προμηθειών και του τεχνικού εξοπλισμού, ενώ απαίτησαν να αποτελεί μέλημα των εκπαιδευτικών η διαχείριση της κατανομής του σχολικού χρόνου. Όσο για τα οικονομικά των σχολείων, αυτά σχετίζονται με τις χρηματοδοτήσεις και τη διανομή των χρηματικών πόρων. Επιπλέον, έκαναν λόγο για μια σειρά άλλων τομέων αποκεντρωτικής πολιτικής, που αφορούν στις εγγραφές των μαθητών, στη διαμόρφωση κριτηρίων αξιολόγησής τους και στον τρόπο δημοσιοποίησης των στοιχείων και των δεδομένων σχετικά με τις ακαδημαϊκές επιδόσεις των σχολείων.
Ωστόσο τονίζεται (ό.π.) ότι, αν και η αποκέντρωση της εξουσίας στη λειτουργία του εκπαιδευτικού θεσμού αναγνωρίζεται σήμερα ως μια διεθνής τάση και αναγκαιότητα, η αδιαμφισβήτητη αποδοχή της ως μια γενική αρχή πιθανόν να προκαλέσει δυσκολίες στο να εκτιμήσει κάποιος τις επιπτώσεις μιας τέτοιας πολιτικής σε εκπαιδευτικά συστήματα με διαφορετικές παραδόσεις και πρακτικές στην άσκηση του ελέγχου (Bullock & Thomas, 1997). Επιπροσθέτως, οι εκπαιδευτικές συνήθειες μπορεί να συνδέονται με ορισμένα χαρακτηριστικά μιας κουλτούρας, τα οποία είναι καλά παγιωμένα, ώστε οι αλλαγές σε επίπεδο σχολείου να γίνονται με αργούς ρυθμούς (Lauglo, 1976. Ifanti, 1995. Υφαντή, 2000). Αξίζει, παρ’ όλα αυτά να παρατεθούν επιλεκτικά κάποιοι στόχοι αποκεντρωτικής πολιτικής, όπως αυτοί αναφέρονται από τους Bullock and Thomas (1997):
1. Αναβάθμιση του επιπέδου εκπαίδευσης όλων των ατόμων.
2. Ποιοτική εξέλιξη των γνώσεων και ουσιαστική κατανόηση αυτών.
3. Διαμόρφωση μιας ευέλικτης και με ανταπόκριση στις τρέχουσες ανάγκες αγοράς εργασίας.
4. Επίτευξη σταθερής προόδου, με σκοπό την πραγματοποίηση των εθνικών στόχων για την εκπαίδευση και τη μάθηση.
5. Στήριξη των ατόμων που είναι άνεργοι ή βρίσκονται σε κάποια μειονεκτική θέση, ώστε να βρουν εργασία.
6. Ενθάρρυνση σχεδίων, πρακτικών και συμπεριφορών στην εργασιακή απασχόληση, που προωθούν τις προσωπικές επιλογές και καταρρίπτουν τα εμπόδια για την είσοδο στην αγορά εργασίας.
7. Παροχή ολοκληρωμένων εφοδίων στους νέους, χρήσιμων στη μετέπειτα ενήλικη ζωή τους.
8. Αναγνώριση προσωπικών ικανοτήτων και δυνατοτήτων.
9. Ενίσχυση και υποστήριξη όλων των μαθητών, ώστε να δημιουργούν οι ίδιοι περισσότερα κίνητρα για μάθηση.
10. Ανάπτυξη της δια βίου μάθησης, ώστε ο καθένας να αναπτύσσει ευελιξία και να προσαρμόζεται στις απαιτήσεις, που διαρκώς αναφύονται στην αγορά εργασίας.
11. Ανάδειξη και αποδοχή της διαφορετικότητας και σεβασμός των προσωπικών επιλογών των ατόμων στη μάθηση και την εκπαίδευση.
12. Προώθηση ευκαιριών μάθησης για ανθρώπους που ανήκουν σε εθνικές μειονότητες, για τα άτομα με ειδικές ανάγκες και για ενήλικους εργαζόμενους.
Αν και οι στόχοι αυτοί αφορούν, όπως εξηγούν οι Bullock και Thomas (1997), στο εκπαιδευτικό σύστημα της Αγγλίας και τους Ουαλίας, που αποτέλεσε το αντικείμενο μελέτης τους, ωστόσο από συγκριτική σκοπιά μπορούν να φανούν αξιοποιήσιμοι στη διερεύνηση πολιτικών αποκέντρωσης στην ελληνική εκπαίδευση, όπως αυτές αναπτύχθηκαν κατά την τελευταία εικοσαετία, χωρίς να παραβλέπουμε βέβαια το γεγονός ότι το ποιόν και οι στόχοι μεταρρυθμιστικών στρατηγικών που αφορούν στην αποκέντρωση μπορεί να διαφέρουν αξιοσημείωτα από χώρα σε χώρα (Υφαντή, 2003). Το ζητούμενο όμως σε κάθε περίπτωση είναι κοινό: η ποιότητα και η βελτίωση του σχολείου και της εκπαιδευτικής πράξης.

Πρόσφατες αποκεντρωτικές πολιτικές και η ελληνική εκπαιδευτική πραγματικότητα
Οι πρώτες προσπάθειες αποκεντρωτικού χαρακτήρα στον έλεγχο και τη διοίκηση του εκπαιδευτικού συστήματος στη χώρα μας ξεκίνησαν με την ψήφιση και εφαρμογή του Νόμου 1566/1985 και συνεχίστηκαν κατά την περίοδο 1994-1996. Αν και δεν ανεστάλησαν οι προσπάθειες για τον εκσυγχρονισμό του εκπαιδευτικού συστήματος, ωστόσο τα αποτελέσματα ήταν πενιχρά όσον αφορά στην άσκηση του διοικητικού ελέγχου. Παραμένει, εξάλλου, σταθερή η διαπίστωση ότι το σύστημα διοίκησης της εκπαίδευσης είναι συγκεντρωτικό, γραφειοκρατικό, δύσκαμπτο και πολυδάπανο, με μόνιμα χαρακτηριστικά την πολυνομία, την έλλειψη συνέχειας και τις χρονοβόρες διαδικασίες (Σαΐτης, 1997).
Αποκεντρωτικές επιρροές εμφανίστηκαν και το 1997, με την ψήφιση του Νόμου 2525/1997, καθώς επίσης και με το Νόμο 2817/2000, όπου, προκειμένου να αποκεντρωθεί διοικητικά το εκπαιδευτικό σύστημα, δημιουργήθηκαν οι Περιφερειακές Διευθύνσεις Εκπαίδευσης. Ο Νόμος 2986/2002 συμπλήρωσε τον προηγούμενο και επεδίωξε:
«την κινητοποίηση όλων των παραγόντων της εκπαιδευτικής διαδικασίας για την αναβάθμιση του συνολικού εκπαιδευτικού αποτελέσματος» καθώς και «τη μείωση της γραφειοκρατικής διαδικασίας» (άρθρο 4).
Εντούτοις, από τον αυστηρό διοικητικό έλεγχο δεν αποδεσμεύτηκε ούτε και η εισαγωγή νεωτερισμών στο ελληνικό σχολείο (π.χ. η διαθεματικότητα στο αναλυτικό πρόγραμμα, το ολοήμερο σχολείο κλπ.), γεγονός που δηλώνει ότι στο ελληνικό εκπαιδευτικό σύστημα ο κεντρικός διοικητικός έλεγχος αναδεικνύεται ως ένα από τα αντιπροσωπευτικά χαρακτηριστικά του προβάλλοντας σθεναρή αντίσταση στις προσπάθειες αποκέντρωσης της εξουσίας και διαφοροποιώντας έτσι το λόγο και τη ρητορική από τις διαδικασίες και την πράξη. Ακολουθεί η εξέταση του νομοθετικού πλαισίου της ελληνικής εκπαίδευσης από το 1985 και εξής, που αφορά στη θέσπιση αποκεντρωτικών μέτρων για τη διοίκηση των σχολείων Α/Βάθμιας και Β/Βάθμιας Εκπαίδευσης.

Ο Νόμος 1566/1985
Με την αλλαγή του πολιτικού σκηνικού το 1981 στην Ελλάδα, αρχίζει μια νέα μεταρρυθμιστική προσπάθεια σε όλες τις βαθμίδες της εκπαίδευσης από την κυβέρνηση του ΠΑ.Σ.Ο.Κ., η οποία αποκρυσταλλώθηκε με το Νόμο 1566/1985 – γνωστός ως «αντί 309» – και η οποία στόχευε στη συνολική αναδιάρθρωση της διοίκησης και της εποπτείας της εκπαίδευσης.
Στην εισηγητική έκθεση του Νόμου για τη Γενική Εκπαίδευση τονιζόταν πως οι ρυθμίσεις που εισάγονταν προωθούσαν αποφασιστικά την αποκέντρωση και καθιέρωναν το δημοκρατικό προγραμματισμό στην παιδεία. Υποστηριζόταν πως το σύστημα που θεσμοθετείτο εμπόδιζε την κοινωνική απομόνωση και καθυστέρηση του εκπαιδευτικού συστήματος και μετέθετε τον τρόπο λήψης αποφάσεων, ώστε η παιδεία να είναι πραγματικά υπόθεση όλου του λαού. Εξασφάλιζε, δηλαδή, τη συμμετοχή των εκπαιδευτικών, των γονέων, των μαθητών και των επιστημονικών φορέων στη λήψη αποφάσεων (Γ΄ μέρος: Θεωρητικό πλαίσιο του σχεδίου νόμου. Βλέπε, επίσης, Μπουζάκης, 1999).
Η διοικητική διαίρεση της χώρας έγινε με βάση το σχήμα: υπουργείο – νομαρχίες (διευθύνσεις εκπαίδευσης) – επαρχίες (γραφεία εκπαίδευσης) – σχολική μονάδα, παρουσίαζε δε αποκεντρωτικές τάσεις κυρίως σε θέματα που αφορούσαν στην κατανομή πόρων και αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση. Η διαχείριση της σχολικής περιουσίας, η αντιμετώπιση των επισκευών και συντηρήσεων των σχολικών κτηρίων και η αντιμετώπιση των λειτουργικών δαπανών τους περνούσαν στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, στους οποίους θα μεταβιβάζονταν τα απαιτούμενα κονδύλια, μέσω των νομαρχιακών συμβουλίων (Δ΄ μέρος: Κύριοι άξονες του σχεδίου Νόμου). Εξάλλου, σε άλλο σημείο της ίδιας Εισηγητικής Έκθεσης, τονιζόταν ότι η νέα αυτή οργάνωση της σχολικής περιουσίας άνοιγε αποφασιστικά τους θεσμούς στη συμμετοχή των άμεσα ενδιαφερομένων (Κεφ: Οργάνωση της σχολικής περιουσίας).
Όσον αφορά στον εκπαιδευτικό σχεδιασμό, θεσμοθετήθηκαν μια σειρά οργάνων που ακολούθησαν την ίδια σχεδόν διάρθρωση της διοίκησης (επικράτεια – νομός, νομαρχιακό διαμέρισμα – σχολική μονάδα), από τα οποία τα σημαντικότερα ήταν: το Εθνικό Συμβούλιο Παιδείας, τα Συμβούλια Πρωτοβάθμιας και Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης, Ειδικής Αγωγής, τα Νομαρχιακά Συμβούλια Παιδείας, οι Δημοτικές ή Κοινοτικές Επιτροπές και η Σχολική Επιτροπή. Καταργήθηκε, επίσης, το Κέντρο Εκπαιδευτικών Μελετών και Επιμόρφωσης (ΚΕΜΕ) και στη θέση του επανιδρύθηκε το Παιδαγωγικό Ινστιτούτο (Π.Ι.), διότι, όπως αναφερόταν στην εισηγητική έκθεση, βρισκόταν σε «κοινωνική απομόνωση» και χαρακτηριζόταν από «έλλειψη σύνδεσης και αλληλεπίδρασης με την κοινωνική πραγματικότητα» (Κεφ: Νέοι θεσμοί για την ποιότητα της εκπαίδευσης). Το νέο Π.Ι. ανέλαβε, σύμφωνα με το νόμο, ερευνητικό και επιτελικό ρόλο. Είναι η πρώτη φορά στην ιστορία της ελληνικής εκπαίδευσης που το αίτημα για αποκέντρωση της διοίκησης ετέθη τόσο επιτακτικά.
Η ρητορική, ωστόσο, της εισηγητικής έκθεσης ακυρώθηκε στην πράξη τόσο από τις ρυθμίσεις που έγιναν, όσο και από την πρακτική που ακολουθήθηκε. Με εξαίρεση τις σχολικές επιτροπές, όλα τα άλλα όργανα λαϊκής συμμετοχής (το Εθνικό Συμβούλιο Παιδείας, οι νομαρχιακές και επαρχιακές επιτροπές Παιδείας κ.ά.) στερήθηκαν αποφασιστικών αρμοδιοτήτων και επομένως, της δυνατότητας λήψης αποφάσεων, ώστε να αναδεικνύονται σε ουσιαστικούς διαμορφωτές της εκπαιδευτικής πράξης και διαδικασίας. Οι Προϊστάμενοι των Διευθύνσεων Εκπαίδευσης και τα ανάλογα Γραφεία Εκπαίδευσης εξακολούθησαν να έχουν ρόλο κυρίως συντονιστικό ως προς την κεντρικά καθοδηγούμενη εκπαιδευτική πολιτική και πολύ λιγότερο αυτονομήθηκαν, ώστε να αναπτύξουν πολιτικές και να εφαρμόσουν τακτικές που να ανταποκρίνονται στις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών. Επιπλέον, τα Περιφερειακά Υπηρεσιακά Συμβούλια Πρωτοβάθμιας και Δευτεροβάθμιας Εκπαίδευσης (ΠΥΣΠΕ, ΠΥΣΔΕ), σύμφωνα με το Π.Δ. 75/1986, στα οποία δόθηκε η δυνατότητα να συμμετέχουν και εκλεγμένοι εκπρόσωποι των εκπαιδευτικών, στερήθηκαν από ουσιαστικές αρμοδιότητες, αφού η λειτουργία τους παρέμεινε και πάλι – όπως ακριβώς και σήμερα – στο επίπεδο μιας διαδικασίας διεκπεραίωσης γραφειοκρατικών ζητημάτων, που αφορούσαν στην αξιολόγηση και τοποθέτηση διευθυντών στα σχολεία, στην πρόσληψη αναπληρωτών και ωρομισθίων εκπαιδευτικών και στην εκδίκαση πειθαρχικών υποθέσεων του εκπαιδευτικού προσωπικού.
Επιμέρους θεσμοί της εκπαίδευσης, όπως ήταν η επιμόρφωση, παρέμειναν κεντρικά ελεγχόμενοι (διορισμένοι διευθυντές και συντονιστικά συμβούλια, επιλεγμένοι επιμορφωτές, αποκλεισμός των εκπαιδευτικών από διαδικασίες λήψης αποφάσεων, κεντρικός σχεδιασμός επιμορφωτικού προγράμματος, υποχρεωτικός χαρακτήρας φοίτησης, αξιολόγηση με αριθμητική κλίμακα, υποχρεωτικές εξετάσεις κλπ.) (άρθρα 28, 29). Η λειτουργία των Περιφερειακών Επιμορφωτικών Κέντρων (Π.Ε.Κ.) διαμορφώθηκε μέσα σε ένα εξουσιαστικό και υπερσυγκεντρωτικό πλαίσιο, δεδομένου ότι ζητήματα οργάνωσης, διοίκησης και αξιολόγησης θα ορίζονταν με σχετικά Προεδρικά Διατάγματα (Π.Δ.).
Επίσης, αν ληφθεί υπόψη ότι το νέο Παιδαγωγικό Ινστιτούτο (Π.Ι.), που αντικατέστησε το Κέντρο Εκπαιδευτικών Μελετών και Επιμόρφωσης, δεχόταν οδηγίες και κατευθύνσεις από τον Υπουργό Παιδείας, οι Υπουργοί Παιδείας δεν ήταν εκπαιδευτικοί και ότι η εκάστοτε αλλαγή του Υπουργού Παιδείας συνοδευόταν από την αντικατάσταση της ηγεσίας του Π.Ι., τότε ίσως γίνεται εμφανές, γιατί το ανώτατο συμβουλευτικό όργανο του ΥΠ.Ε.Π.Θ. δεν κατόρθωσε να χαράξει εκπαιδευτική πολιτική στα πλαίσια που του εξασφάλιζε ο Νόμος, όπως θα ήταν η αξιολόγηση της εκπαιδευτικής πράξης, η παρέμβαση στην ποιότητα της εκπαίδευσης, η επιστημονική – παιδαγωγική καθοδήγηση των εκπαιδευτικών, η έρευνα και η επιμόρφωση των εκπαιδευτικών.
Φαίνεται λοιπόν ότι στόχος δεν ήταν η αποκέντρωση του εκπαιδευτικού συστήματος, αλλά η εφαρμογή μιας ομοιόμορφης εκπαιδευτικής πολιτικής, που θα απέφευγε αποκλίσεις ή διαφοροποιήσεις στην εφαρμογή της και η οποία ενισχυόταν με την επίκληση της «ισότητας των εκπαιδευτικών ευκαιριών» για τη νομιμοποίηση αυτής της ομοιομορφίας. Το σύστημα διοίκησης της εκπαίδευσης, που θεσμοθετήθηκε, εισήγαγε κατά κάποιον τρόπο το πνεύμα της αντιπροσωπευτικότητας και μια κορπορατιστική πολιτική (Schmitter, 1977. Panitch, 1980. Υφαντή, 1994) επιτρέποντας τη συμμετοχή αναγνωρισμένων ομάδων με ενδιαφέρον στην εκπαίδευση στη λήψη αποφάσεων αλλά και διαφυλάσσοντας την αδιαμφισβήτητη υπεροχή και τη δύναμη της κυβερνητικής εξουσίας στην άσκηση του εκπαιδευτικού ελέγχου.
Επιπλέον, αν και οι αρμοδιότητες των οργάνων της λαϊκής συμμετοχής περιορίστηκαν σε ζητήματα διαχείρισης και οι δυνατότητές τους να αποφασίζουν ήταν λίγες και αφορούσαν κυρίως σε δευτερεύοντα θέματα, κρίθηκε, εντούτοις, αναγκαία η ιεραρχική υπαγωγή τους σε άλλα όργανα (π.χ. το σχολικό συμβούλιο), με κυρίαρχο πάντα τον κεντρικό έλεγχο. Επιπροσθέτως, τα προβλεπόμενα όργανα (π.χ. οι νομαρχιακές επιτροπές παιδείας σε επίπεδο νομού, οι δημοτικές ή οι κοινοτικές επιτροπές σε επίπεδο δήμου ή κοινότητας, το σχολικό συμβούλιο), που θα αναλάμβαναν τον εκπαιδευτικό προσανατολισμό προς την αποκέντρωση και την ανάπτυξη επιμέρους στρατηγικών, ή δε συγκροτήθηκαν ή δε λειτούργησαν ή η λειτουργία τους περιορίστηκε σε οργανωτικά ζητήματα (Ανδρέου & Παπακωνσταντίνου, 1994).
Η περίοδος 1990 – 1993
Με την κυβερνητική αλλαγή του 1990, άρχισε μια νέα μεταρρυθμιστική προσπάθεια από την κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας για το εκπαιδευτικό σύστημα (Κάτσικας & Θεριανός, 2004). Όσον αφορά στις αλλαγές που επιχειρήθηκαν στη διοίκηση της εκπαίδευσης, επισημαίνεται ότι με τους Νόμους 1966/1991 και 2043/1992 καθώς και με το Π.Δ. 45/1993 καθιερώθηκαν τα εξής:
• Νέα «μετρήσιμα» κριτήρια για την επιλογή των Σχολικών Συμβουλίων.
• Επανήλθε η μονιμότητα των ηγετικών στελεχών της εκπαίδευσης, καθόσον, σύμφωνα με την εισηγητική έκθεση του Νόμου 2043/1992, ήταν αναγκαίο «να εξασφαλιστεί η συνέχεια στη διοίκηση της εκπαίδευσης».
• Καταβλήθηκε προσπάθεια, ανεπιτυχώς όμως, να μεταφερθούν αποφασιστικές αρμοδιότητες από την Κεντρική Υπηρεσία του ΥΠ.Ε.Π.Θ. στις Περιφερειακές (Νομαρχιακές) Υπηρεσίας του. Έτσι, ενώ το ΠΔ 45/1993 προήγαγε το Νομάρχη σε παράγοντα αποφασιστικής αρμοδιότητας στα εκπαιδευτικά ζητήματα της περιφέρειάς του, τελικά δεν αναδείχθηκε σε όργανο διαμόρφωσης εκπαιδευτικής πολιτικής (Σαΐτης, 1994).
Συνεπώς, οι πιο πάνω αλλαγές είχαν περισσότερο αντιμεταρρυθμιστικό χαρακτήρα σε όσα θεσπίστηκαν από τις κυβερνήσεις του ΠΑΣΟΚ και λειτούργησαν λιγότερο προς στην κατεύθυνση της βελτίωσης και της αποδοτικότητας του εκπαιδευτικού συστήματος.

Η περίοδος 1994-1996 </